Riesgos de la devaluación
Elvio Baldinelli - Junio 19 de 1997 En oportunidades los países que enfrentan una crisis de balance de pagos se ven obligados a devaluar su moneda. Mientras sus socios comerciales estén geográficamente alejados, o si cuentan con aranceles de importación, esa alteración en los tipos de cambio aún cuando sea intensa es soportable, pero no cuando se trata de países vecinos que han acordado suprimir entre ellos las restricciones aduaneras.
Este último es tanto el caso del MERCOSUR como de la Unión Europea. También es la razón por la que los seis países que inicialmente firmaron el Tratado de Roma constituyendo la Comunidad Económica Europea, incluyeron una norma que se lee como sigue:
Artículo 107
"1- Cada Estado miembro considerará su propia política, en materia de tipos de cambio, como un problema de interés común."
"2- En el caso de que un Estado miembro proceda a una modificación de su tipo de cambio y altere gravemente las condiciones concurrenciales, la Comisión, previa consulta del Comité Monetario, podrá autorizar a otros Estados miembros a que adopten, para un período estrictamente limitado, las medidas necesarias, de las que definirá las condiciones y modalidades para evitar las consecuencias de dicha actuación." Un mercado común funciona como un país. En este último no corresponde que las provincias que lo componen otorguen subsidios a los productos vendidos a las demás, que alteren el arancel de importaciones con independencia del poder central, que exijan el cumplimiento de requisitos de origen a los productos que se intercambian dentro del territorio nacional. Tampoco pueden tener lugar este tipo de acciones dentro de un mercado común. Pero acontece que rara vez estos últimos, a diferencia de lo que pasa con las naciones, se perfeccionan al punto de contar con una moneda única. Es por esto que siempre un país miembro puede alterar fuertemente el valor de su divisa y afectar a los demás socios. Esto explica por qué en el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea se previó la aplicación de medidas para enfrentar este tipo de contingencias.
Una solución para el MERCOSUR
El peligro de que en el MERCOSUR uno de los socios se vea obligado a devaluar en tal medida que altere las condiciones de competencia estará siempre presente. Si tal cosa sucediera con Paraguay o Uruguay los efectos para los otros socios no serían graves debido a la diferencia de tamaño de las respectivas economías. Pero diferente sería el caso si quien lo hiciera fuera la Argentina o el Brasil. Hoy en día no puede descartarse que Brasil tenga que devaluar para corregir el desequilibrio de su balance de pagos. Para que este país logre disminuir importaciones y aumentar exportaciones en medida suficiente la devaluación no parece que pueda ser inferior al 15%, pudiendo llegar hasta el 25% o 30% en términos reales. Sus efectos sobre la economía de los otros tres países socios serían los siguientes:
a) Debido a la consiguiente recesión de la economía brasileña y a la nueva relación cambiaria disminuirían las ventas argentinas, paraguayas y uruguayas a ese país. Por las mismas razones las empresas brasileñas aumentarían las exportaciones a todo destino, como sucedía antes del plan Real.
b) Los inversores de portafolio del exterior reducirían sus colocaciones en esta parte de América. Esto traería dificultades para el financiamiento del déficit argentino en cuenta corriente.
c) La industria de los tres países (y también la producción de cerdos y aves) debería competir con productos del Brasil que ingresarían a precios más bajos como resultado de la devaluación. A la luz de estas posibles consecuencias sería prudente pensar qué actitud podría adoptar el gobierno argentino (y los de Paraguay y Uruguay) en la emergencia. En una situación similar, pero aún con gravámenes residuales frente al Brasil, el gobierno argentino subió la tasa estadística del 3% al 10% y aplicó cláusulas de salvaguardia para algunos productos. Pero luego del 31 de diciembre de 1994 el Tratado de Asunción ya no contiene ninguno de estos expedientes.
Sin embargo valdría la pena intentar soluciones racionales y consensuadas. Una podría consistir en procurar que los cuatro países acordaran que, cuando una de las partes devalue fuertemente su moneda (por ejemplo más del 5% en términos reales), las demás pudieran reponer total o parcialmente el arancel externo común para el comercio intra regional mientras durara la subvaluación de la divisa en cuestión. Estos aranceles no solucionarán los problemas financieros ni tampoco la dificultad en mantener altas las exportaciones al país que devalue. Pero se evitarán daños a la producción local de los otros tres países.
Las normas del Mercosur y la Constitución
Sin embargo, a diferencia de la Unión Europea, en el MERCOSUR no está previsto este tipo de soluciones. En efecto, todo lo que el Tratado de Asunción dice al respecto es lo siguiente:
Artículo 1º
Este Mercado Común implica:
"La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes."
Sólo forzando la interpretación de este párrafo se tendría base para que se adoptara una solución como la arriba comentada. Pero de no lograrse el acuerdo es posible que los países afectados por una excesiva devaluación resolverían aplicar, de todos modos, derechos de importación provisorios que eviten daños a sus sectores productivos. Una medida tomada fuera de lo que estipula el Tratado dañaría la credibilidad del MERCOSUR, pero de todos modos ese tipo de acciones podrían ser adoptadas por los otros tres socios, no por la Argentina. La razón está en que su Constitución establece que los tratados internacionales firmados por el país tienen una jerarquía mayor que las Leyes de la Nación. En efecto, la Constitución Nacional del año 1994 dice al respecto:
Artículo 75
"Corresponde al Congreso - Inciso 22"
"Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes."
De este modo la aplicación de derechos de importación no previstos en el Tratado de Asunción sería ilegal y, por lo tanto, quienes se sintieran perjudicados por ellos podrían reclamar contra el Estado argentino y obtener reparación. Sobre este tema escribió Marcelo Halperín ("El derecho de los particulares ante los compromisos estatales de integración económica", La Ley, Buenos Aires, 19/09/95), señalando:
"El fallo de la Corte Suprema en autos "Cafés La Virginia S.A." al igual que otros anteriores referidos al valor compromisorio de los tratados internacionales en sede interna está llamado a generar opiniones en los especialistas del derecho constitucional e internacional económico. Se trata de la repetición, por una persona jurídica, de lo pagado a la Administración Nacional de Aduanas, por tributos aplicados sobre mercaderías ingresados con una preferencia que había sido otorgada al Brasil en un acuerdo parcial en el marco de la ALADI."
"El fallo de la Corte adoptado por mayoría se basa, esencialmente, en el carácter obligatorio de los Tratados internacionales y su preeminencia sobre las leyes internas. Esto resulta del Artículo 31 de la Constitución Nacional, luego de la reforma ampliado al artículo 75, inciso 22."
En el caso de que una devaluación en el Brasil fuera de una magnitud tal que pusiera en serio peligro la producción y el empleo en la Argentina, una solución extrema a la que se podría acudir sería que el gobierno resolviera el retiro del MERCOSUR. Pero las normas que prevén esta contingencia señalan lo siguiente:
Artículo 22
"Formalizada la denuncia, cesarán para el Estado denunciante los derechos y obligaciones que correspondan a su condición de Estado Parte, manteniéndose los referentes al programa de liberación del presente tratado y otros aspectos que los Estados Parte, junto con el Estado denunciante, acuerden dentro de los (60) días posteriores a la formalización de la denuncia. Esos derechos y obligaciones del Estado denunciante continuarán en vigor por un período de dos (2) años a partir de la fecha de la mencionada formalización."
Como se ve, tampoco este camino daría solución al problema, pues transcurridos dos años del momento en que se resolvería el retiro del país del MERCOSUR los daños que hubiere podido causar una devaluación del Real ya habrían tenido lugar. En definitiva, para el caso argentino solo cabe esperar que ese país supere sus problemas sin necesidad de acudir a una modificación del valor de su moneda o, si llega a hacerlo, que ésta sea de una magnitud moderada. Así, una combinación poco afortunada de una imprevisión del Tratado de Asunción en materia cambiaria con una norma constitucional dejaría a la Argentina, en caso de una devaluación excesiva, en estado de indefensión.
Sin duda que el Tratado de Asunción necesitará, en algún momento, ser modificado. Parece entonces prudente que para esa ocasión se incluya una previsión que atienda las consecuencias que resulten de alteraciones en la cotización de las monedas de los países miembros siguiendo la norma existente en el Tratado de Roma. Para algunos no es necesario aguardar hasta aquel momento, pues con aprobar un Protocolo adicional se tiene una salida más directa ya que, al igual a lo sucedido con el "régimen de adecuación", tal instrumento modifica al Tratado de Asunción.
El Sr. Elvio Baldinelli es Ex secretario de Estado de Comercio Exterior. Actualmente Director de la Escuela Argentina de la Exportación de la Fundación Banco de Boston.
